인천지역을 통해서 바라본 장기요양보험 현장의 개선방안

                인천지역을 통해서 바라본 장기요양보험 현장의 개선방안

보건복지부는 졸속적인 서비스 공급체계 구축 정책을 재검토하고 선의의 피해자가 발생하지 않도록 책임 있는 대책을 강구하라!

인천시와 건강보험공단은 기초생활수급이나 차상위 어르신들의 서비스 이용 제한요인에 대하여 대책을 마련하라!

개선방안

장기요양보험은 제도의 설계와 실행에서 시장의 원리가 본격적으로 도입되었기 때문에 사회복지분야에서 시장화가 서비스의 효율성, 효과성과 함께 공공성을 모두 충족할 수 있는지를 보여주는 선례가 되기에 관심이 더욱 집중되었다. 그러나 제도시행 3개월이 지난 지금 보건복지부의 장기요양 공급체계 구축정책은 ‘일단 시장을 형성하고 예상되는 문제들은 발생하면 해결책을 마련하자’는 식의 졸속적이라는 평가를 면하기 어렵다. 또한 서비스 운영의 책임이 있는 건강보험공단도 제도설계 단계부터 이로 인한 이용자들의 피해가 예상되었지만 제대로 된 대응책을 마련하지 못하였다는 점에서 제 역할을 하지 못했다. 결국 피해는 고스란히 서비스를 이용하시는 어르신들이나 왜곡된 정보를 통해 장기요양시장에 뛰어든 선의의 시민들에게 가고 있다.

우리는 노인의 날을 맞아 우리사회에서 중요하게 대두되고 있는 노인의 장기요양의 문제가 국가-사회의 공동 책임 하에 공적인 보장체계를 마련한다는 본래의 취지에 맞게 제도로 정착되기를 바라는 마음으로 오늘의 기자회견을 열게 되었다. 우리의 요구에 보건복지부와 지방자지단체 그리고 건강보험공단이 귀 기울여 해당하는 문제점들에 대한 올바른 개선이 이뤄지기를 촉구한다.

1. 보건복지부는 요양보호사교육기관의 설립기준을 신고제에서 허가제로 강화하라!

지난 6월 전국의 요양보호사교육기관 신청건수에 대해 신고필증 발부가 평균95%로 기관설립 신고를 하면 거의 인정이 된다.¹⁾ 교육기관 설립절차를 용이하게 하기위해 허가제가 아닌 신고제로 한 결과이다. 때문에 전국적으로 교육기관이 난립되어 수강생 유치를 위한 과열경쟁 불법-편법 운영을 낳고 있다. 인천만 하더라도 무자격자 강의 등의 사례가 발생하였다.

허가제가 아닌 신고제가 도입되면서 이러한 문제는 예상되었으나, 미흡한 대책과 늑장대처로 문제의 심각성이 더하고 있다. 건강보험공단에 신고센터를 개설하였으나 이는 신고를 하지 않으면 대처할 수 없다. 또한 요양보호사교육기관 관리 업무를 담당하는 지방자치단체의 인력이 턱없이 부족하여 부실관리의 원인을 제공하고 있다. 보건복지가족부가 10월 1일 민주당 전혜숙 의원에게 제출한 국정감사 자료에 따르면 7월말 현재 16개 시·도에서 발급된 요양보호사 자격증은 교육기관 839개소 총 10만9천246건이 발급됐는데 이를 담당하는 공무원은 18명에 불과하다.²⁾

근본적인 해결책으로 설립기준을 허가제로 강화하여 함량미달의 교육기관의 시장진입을 사전에 예방하고, 인력 확충으로 관리-감독의 내실화를 기해야 할 것이다.

2.보건복지부는 요양보호사자격시험 등 케어능력 검증절차를 구축하라!

현재 요양보호사자격증은 일정기간의 교육만 수료하면 발급되다 보니 어르신을 수발능력이 검증되지 않은 수강생에게도 자격증이 발급되고 있다. 보건복지부는 단 시일 안에 장기요양에 필요한 인력을 충족해야 한다는 것에 급급하여 케어능력이 검증되지 않은 자도 자격증을 받을 수 있도록 제도설계를 한 것이다. 9월 30일에 진행된 인천지역 장기요양보험 관련 토론회에서 건강보험공단의 발표 자료에 의하면 8월말 기준으로 경인지역은 10,558명의 요양보호사가 필요하나 58,355명의 요양보호사가 배출되었다. 5명 중 1명만 요양보호사로서 취업이 가능하고 4명은 실업자가 되는 격이다.  보건복지부는 6월 10일 서비스 시행을 위한 요양보호사 양성정책이 무리가 없을 거라는 기자브리핑을 하였지만 이 자체가 요양보호사의 케어능력에 대한 고려가 전무하였다는 것을 반증한다. 케어능력을 고려하지 않은 요양보호사 양산정책은 심지어 문맹, 고령의 어르신들도 자격증을 취득할 수 있도록 하였지만 실재 취업전선에서는 탈락하는 등 교육비만 손해를 본 피해자들이 속출하고 있다. 또한 요양보호사에 대한 부실교육의 결과 장기요양기관은 케어능력이 인정되는 요양보호사를 채용하기는 하늘의 별따기이며, 그나마 요양보호사를 고용하더라도 장기요양기관마다 잦은 이직, 갑작스러운 퇴직 등으로 어려움을 겪고 있다.

3. 보건복지부는 장기요양기관의 설립기준을 신고제에서 허가제로 강화하라!

장기요양기관의 설립 또한 마찬가지이다. “적은 자본으로 손쉽게 창업!! 방문요양, 방문간호, 방문목욕!!”이라는 광고가 보여주듯 상대적으로 기관설치가 용이한 방문요양 중에서 영리목적으로 창업된 장기요양기관은 지방자치단체의 관리 감독의 허술함을 틈타 어르신들을 유치하기 위한 경품증정, 수급자 발굴을 위한 직원채용 등 웃음도 나오지 않는 행태를 일삼고 있다. 인천은 2008년 1월에 54개소이던 방문요양시설이 9월 현재 163개소로 3배 가까이 급증하였다. 9월 30일에 진행된 인천지역 장기요양보험 관련 토론회에서 건강보험공단의 발표 자료에 의하면 7.5일 현재 방문요양의 경우 시군구당 평균 9.7개 기관 설치, 대도시 지역(일부 농어촌 포함)에서 공급초과 되었다. 사태의 심각성은 이러한 불법-편법 운영이 사전에 예상되었지만 그에 대한 대책은 지극히 미흡한 수준이라는 점이다. 요양보호사 교육기관과 마찬가지로 설립기준을 허가제로 강화하여 영리목적, 함량미달의 장기요양기관 시장진입을 사전에 예방하고, 인력 확충으로 관리-감독의 내실화를 기해야 할 것이다.

4. 장기요양기관의 운영이 정착되어 자체 수익구조가 발생하기 전까지 인천시는 기존의 노인복지시설 종사자들이 받던 수당을 보전할 수 있는 근거를 마련하여 이를 보전하라!

장기요양보험 관련 종사자들의 저임금과 열악한 근로환경은 정체성을 심하게 왜곡하여 서비스의 질을 하락시킨다. 기존의 노인복지시설들이 장기요양기관으로 전환하면서 재정여건이 악화되어 사회복지시설 종사자들이 임금 삭감, 근로환경 악화가 현실화되고 있다. 장기요양보험이 가뜩이나 저임금과 과중한 업무 속에서도 어렵게 사회복지현장을 지켜온 종사자들을 사지로 내모는 정책이 되어서는 안 될 것이다.

5.보건복지부는 요양보호사들의 임금이 현실화 될 수 있도록 수가체계를 개선하고, 건강보험공단은 각종의 위험에 노출되어 있는 요양보호사들의 근로환경 개선을 위한 근본적인 대책을 마련하라

요양보호사들 역시 기존의 수가체계로는 저임금에 시달릴 수밖에 없으며, 일각에서는 약간의 현금성 대가를 제공받는 자원봉사 또는 파출부정도로 인식하기도 한다. 또한 성범죄, 각종의 질병감염 등의 위험에 노출되어 있음에도 뚜렷한 대처 방안이 없다. 이는 곧바로 어르신들에게 질 높은 서비스를 제공하기 어려운 원인으로 작용할 것이기에 이들의 처우개선을 염두에 두지 않고 질 높은 서비스 개발을 위한 노력을 요구한다는 것은 이치에 맞지 않다.

6. 인천시는 등급외 수급자에 대하여 시설운영에 필요한 현실적인 금액을 추가 지원하여 형평성 있는 시설운영을 보장하고 기초생활수급 어르신들의 서비스 이용 권리를 보장하라

사회복지법인 산하의 장기요양시설은 개인이 신고하여 운영하는 장기요양시설과는 다르게 대부분의 입소자들이 기초수급자들이다. 특히 그 중에서도 1,2등급 정도에 해당하는 대상자들은 한 번 병원에 입원하시면 입원 기간이 장기화되기가 쉽다. 현 노인장기요양보험제도 하에서는 10일 이상 입원을 하게 되면 장기요양수가가 한 푼도 시설에 지원되지 않는다. 그렇다고 해서 수급권자들은 법적으로 퇴소도 시킬 수 없는 실정이다. 물론 이에 대한 대책으로 5%의 공실률을 인정하여 단기보호를 할 수 있도록 하고는 있지만, 그것도 시설마다 여러 사정으로 애로점을 안고 있다.

이에 대한 대안으로 병원에 입원한 기초수급자들에 대한 수가는 지자체 차원에서 시설에 지원이 되어야 한다. 왜냐하면 시가 보호 의무를 가진 기초수급자를 장기요양시설에서 보호하고 있기 때문이다. 이런 부분이 지자체 차원에서 지원되지 않는다면 앞으로 장기요양시설들은 재정압박으로 인해 기초수급자들에 대한 서비스를 축소할 수밖에 없는 상황이 될 것이다.  

노인요양원 또는 노인전문요양원들이 장기요양시설로 전환되면서 입소 어르신들의 등급판정이 이루어졌다. 모두가 다 알다시피 1∼3등급까지는 급여가 되지만 그 이하 등급은 급여가 되지 않는다. 그러나 노인요양원의 경우는 전문요양원과는 다르게 등급을 받지 못한 등급외 어르신들이 거의 50%에 가까운 수준이다. 이렇다 보니 등급외 수가가 따로 책정되어 수가 형태로 지자체에서 지원이 되고 있는 실정이나, 등급외 노인 1인당 1등급 대비 278,700∼339,300원이 부족하여 시설운영이 불가능한 상황이 발생한다.

한 사례를 살펴보면, 인천의 S요양원은 50명 정원에 1등급이 6명, 2등급이 8명, 3등급이 14명, 등급외 어르신이 22명으로 약 42%에 달한다. 요양시설에는 1,2등급에 해당하는 어르신들만 입소가 가능하다. 1,2등급은 모두 14명에 불과하다. 그렇다면 3등급 이하를 모시면 운영비에서 많은 어려움이 예상된다. 그러나 기입소 시설이기 때문에 3등급뿐만 아니라 등급외 어르신들도 모두 모셔야 하기 때문에 어려움은 있을 수밖에 없다. 따라서 등급외 어르신들로 말미암아 생겨난 시설 운영의 어려움을 직시하고 인천시 차원에서의 차액보전 문제를 심각하게 고려해야 한다.

7. 보건복지부는 장기요양의 잠재적 대상자인 등급외자 어르신들에 대한 예방적 보호을 외면하지 말고, 재가노인복지센터의 기존 보조금을 전액 보전하라!

노인장기요양보험이 실시되면서 기존의 재가노인복지센터로부터 사회복지서비스를 제공받던 기초생활수급 어르신들의 설 자리가 줄어들고 있다. 장기요양보험이 시작되면서 재가노인복지센터는 3등급이상 판정을 받은 어르신들께는 방문요양서비스를 제공하고, 등급외 판정을 받은 어르신들께는 기존의 노인복시서비스를 제공하고 있다. 즉 등급외 판정을 받은 기초생활수급 어르신들께 국가를 대신하여 사회적인 보호를 하고 있는 셈이므로 정부가 이에 대한 보조금을 지원하는 것이다. 그러나 장기요양의 시작과 함께 등급외 판정을 받은 어르신들에 대한 보조금을 20%삭감하여 지원하고 있다. 그러나 우리가 여기서 간과하면 안 되는 것은 사회복지의 주요기능인 문제의 예방과 보호적 차원의 접근이다. 장기요양보험이 고령으로 건강과 기능상의 문제가 발생된 대상자들에 대한 보호적 접근이라면 문제 발생의 잠재적 대상자인 등급외자 노인들에 대한 예방적 접근도 함께  병행해서 실시해야 그것이 고령사회 문제의 근원적인 해결책이 될 것이다. 이에 등급외자에 대한 예방과 보호 차원에서 기존의 정부 보조금을 계속 유지되어야 한다.

8. 보건복지부는 도서지역 어르신들의 서비스 이용권리 보장을 위해 도시지역과는 차별화된 예산을 지원하고 수가체계를 조정하라.!

도서 벽지와 같이 요양보호사를 통한 방문요양이 어려운 지역은 가족에게 현물급여를 지급하고 있으나, 수발자가 없는 독거어르신이나 노인 단독세대가 많아 장기요양의 사각지대가 되고 있다.

또한 옹진군은 등급인정자의 수가 다 군구에 비해 적고, 3등급 이상 판정을 받아도 서비스제공을 원하지 않는 어르신들이 많다. 즉 재가노인복지센터를 통한 장기요양서비스 제공이 타 군구에 비해 적게 발생한다. 그러나 기존의 정부보조금은 똑같이 20% 삭감되어 지원되기 때문에 2중 재정고에 시달리고 있다.

강화군은 인구는 인천시의 5%를 차지하지만 면적은 인천시의 3분의 1을 차지한다. 방문요양의 대상자는 적으나 이동거리가 너무 넓어, 수발시간 중 이동시간이 제외되어 있는 현 수가체계로는 적자운영이 불가피하여 서비스 제공에 어려움을 겪고 있다.

따라서 도서벽지는 이동시간을 수발시간에 포함하는 수가체계의 조정과, 노인 인구율을 고려하여 공공서비스를 유지살 수 있는 재원의 지원이 더욱 절실히 필요하다.

9. 전체예산 중 정부의 부담을 현 20%에서 최소 50%까지 확대하라

노인수발의 문제를 사회연대의 원리로 해결하자고 하면서 정부는 최소한의 책임만 지고 재정부담을 국민에게 전가하는 방식의 예산확보방법은 기만적이다.

장기요양보험의 전체 예산 중 국민으로부터 걷는 보험료 수입이 60%로 가장 많이 차지한다. 반면 정부는 고작 20%의 재정만을 부담하며, 나머지 20%를 서비스 이용자가 부담한다. 이명박 대통령은 대선공약으로 내 놓은 장기요양보험 개선방안에서 대상자6%로 확대, 본인부담금 축소, 인프라 확충을 약속하였지만 다른 한편으로 시민단체들의 공약질의서에 명시된 국고지원50%확충 방안은 반대하였다. 노인인구의 3%에 해당하는 중등 증으로 서비스 이용이 극히 제한하여 보험료를 내고도 내 부모는 혜택을 받을 수 없다는 반감이 존재하고, 단계적으로 이용 대상을 확대는 필연적이라고 했을 때 대상의 확대는 곧 국민적 부담이 가중됨을 의미한다. 부모님의 문제를 모두가 자식 되어 해결하자는 취지는 백번 공감하지만, 정부의 책임은 최소화하고 ‘시민 모두’에게  재정 부담을 떠넘기는 데는 공감하기 어려울 것이다.

10. 장기요양기관에 대한 행정적 관리, 장기요양기관 간의 협력 지원 등을 실행할 수 있는 법적 근거를 마련하라

이용자 개인별로 제공되는 서비스가 합리적으로 관리되고 사회복지-보건의료 서비스가 통합적으로 제공 될 수 있는 서비스 전달체계 개편이 필요하다.

등급판정을 받은 이후 재가서비스의 경우는 여러 서비스 기관에 의해 분산 제공되고, 지금처럼 경쟁관계에 놓인 장기요양기관 협력이 불확실한 상황에서 서비스의 선택과 종합이 이용자 중심으로 이루어지기 어렵다. 또한 현재의 운영체계로는 법정 인력인 시설장과 사회복지사의 인건비를 포함한 기존 운영비를 담보할 수 없어 통합적 서비스 제공을 위해 포함되어야 할 전문가의 개입이 수가에 반영되지 않아 전문가의 개입이 근본적으로 차단되고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 노인복지에 대한 관리 노하우가 있는 지방차지단체가 나서야 한다. 지방자치단체가 주도하여 장기요양기관에 대한 행정적 관리, 지역 내 장기요양기관 간의 협력 지원, 장기요양 취약지역이나 계층에 대한 통합적 지원 등을 실행할 수 있는 법적 근거와 인력의 확보가 필요하다. 그 안에서 이를 실행할 전문가의 역할이 배치되는 것이 바람직 할 것이다.
                                         2008년 10월 2일

인천광역시사회복지협의회, 인천광역시노인복지시설협회,

인천광역시재가노인복지협회, 인천사회복지보건연대