미국의 대북정책 검토
- 검토결과 및 건의 -
이 자료는 윌리암 페리 대북정책 조정관이 '99.10.12(화) 미 상원청문회에서 배포한
미국의 대북정책 검토보고서(Review of United States Policy Toward North Korea :
Findings and Recommendations)의 비공식 번역본이니 참고하시기 바랍니다.
이 자료는 통일부 인터넷 홈페이지(http:// www.unikorea.go.kr)에서도 보실 수
있습니다.
< 차 례 >
o 근본적인 정책검토 필요성
o 한반도 안보상황에 대한 평가
o 역내 국가들의 관점
한 국
일 본
중 국
북 한
o 주요 작업 결과
o 검토되었으나 폐기된 대안들
현상유지
북한약화
북한개혁
매수에 의한 목표달성
o 포괄적이고 통합된 접근 : 이중접근 전략
o 이중접근 전략의 장점
o 주요정책 권고사항
o 결 어
대북정책 검토 결과 및 건의
윌리암 페리 전 국방장관이 이끄는“북한정책 검토팀”(이하“검토팀”)은 웬디 셔먼
국무부 자문대사의 관계부처 그룹과 함께 대통령과 국가안보위원들로부터 98.11
북한에 대한 정책을 광범위하게 검토하라는 임무를 부여받았다. 검토작업은 약 8개월
간에 걸쳐 진행되었으며 그 과정에서 미 행정부 고위인사들과 하바드 대학의 애쉬톤
카터 박사로부터 도움을 받았다. 또한 검토팀은 국무장관, 국방장관, 안보보좌관 및
고위 정책자문관 들로부터 정기적으로 광범위한 지침을 받았다.
검토팀은 미 정부 내외의 전문가들과 계속 협의하여 왔다. 페리조정관은 특히 대의회
정례보고를 시행하였으며 이 가운데 의원들로부터 많은 도움을 받았다. 검토팀은 또한
한국, 일본 등 동맹국들을 포함 동북아 이해당사국들과 의견을 나누었다. 검토팀은
이외에도 인도적 구호활동 요원들과 만나 여러 가지 자료를 받을 수 있었으며, 개인
및 단체들과도 접촉하였다. 클린턴 대통령의 특사자격으로 페리조정관은 검토팀을
이끌고 지난 5월 방북, 북한정부의 견해를 직접 파악할 수 있었다.
검토팀의 작업결과와 건의를 아래와 같이 요약하였다.
<근본적인 정책검토 필요성>
검토팀은 94년 위기이후 한반도 안보상황이 크게 변화하였으며 이에따라 미국의
대북정책을 근본적으로 검토할 필요가 있다는데 의견을 모았다. 대북정책 검토의
핵심사항은 북한의 핵 및 장거리 미사일 개발 활동이라 하겠다.
94년 제네바합의가 북한의 플루토늄 생산을 동결시키는데 성공함으로써 북한은 94년
이전에 은닉해 놓았을지도 모르는 소량의 핵분열 물질만을 보유하고 있을 뿐이다.
만약 제네바 합의가 없었다면 상당수의 핵무기를 제조하는데 충분한 플루토늄을
생산하였을 수도 있었을 것이다. 그러나 제네바 합의에 따른 영변 핵시설에서의
플루토늄 생산 동결에도 불구하고, 검토팀은 북한의 핵무기 관련 활동이 계속되고
있을지도 모른다는 점에 대해 심각한 우려를 갖고 있다. 이러한 우려는 금창리 시설에
대한 접근과 방문으로 어느 정도 해소되었다.
94년 이래 북한은 미사일 시험, 배치 및 수출을 계속해 왔으며, 이들의 사정거리가
계속 늘어남에 따라 일부는 잠재적으로 미국 영토에 도달할 능력까지 보유하게
되었다.
이외에도 중요한 변화가 많이 있었다. 94년 여름 제네바 합의에 대한 협상이 개시된
이후 김정일 장군이 김일성 주석으로부터 정식으로 정권을 물려받고 통치력을 강화해
나가고 있다. 즉 북한의 현 지도부는 제네바합의 당시의 지도부와는 다르다는 점을
간과해서는 안될 것이다. 동 기간중에 북한의 경제는 산업 및 식량 생산이 94년
수준에 비해 크게 떨어지는 등 심각히 약화되었다. 그 결과 북한주민들이 겪는
비극적인 상황은 미국민들의 동정심을 유발하는 한편 북한정권의 행태에 대해서도
영향을 미치게 되었다.
한편, 한국정부도 김대중대통령의 취임과 함께 변화를 맞게 되었다. 즉 김대통령이
대북 포용정책을 추진해 나가기 시작한 것이다. 국제사회에서 권위를 인정받고 있는
지도자로서, 우리의 동맹국이며 또한 미군 37,000명이 주둔하고 있는 국가의
대통령으로서, 김대통령의 의견과 통찰은 한반도에서의 미 안보목표를 달성하는데
중심적인 요소라 하겠다. 어떠한 미국의 정책도 한국정부의 정책과의 조율되지
않는다면 성공할 수 없다. 오늘날 한국의 대북 포용정책은 우리에게 94년 당시와는
크게 다른 상황과 기회를 제공하고 있다.
또 다른 우리의 동맹인 일본의 북한에 대한 우려가 증대되고 있다. 98.8월 북한이
대포동 미사일을 일본 영토위로 발사한 이래 일본의 우려는 더욱 심화되고 있다. 일
의회가 제네바 합의에 따라 KEDO가 건설중인 경수로 분담금안을 통과시키고 일 정부
역시 제네바 합의 유지를 희망하고 있으나, 북한이 미사일을 재발사할 경우
국내적으로 제네바 합의에 대한 정치적 지지 획득과 안보정책에 광범위한 영향을 미칠
것이다.
마지막으로 미국과 중국은 역내 안보정책과 관련 종종 다른 견해를 보이고 있으나,
클린턴·장쩌민 정상회담 등 미·중 양자간의 광범위한 대화를 통해 중국 역시 북한의
핵무기 및 미사일 활동이 역내 및 세계안보를 해친다는 미국측 우려의 많은 부분을
이해하고 있음을 검토팀은 알게 되었다.
이와같은 제반요소들이 결합되어 94년 당시와는 판이하게 다른 상황을 낳게 되었으며
이에 따라 검토팀은 대북정책을 전면 검토해야 한다는 클린턴 대통령의 판단에
전적으로 동의하였다. 검토팀은 북한을 다루는 분명한 방도가 마련되어야 하며
행정부와 의회간의 보다 긴밀한 협조가 필요하다는 의원들의 우려를 이해하고 이에
부응하기 위해 많은 노력을 하였다.
<한반도 안보상황에 대한 평가>
검토팀은 94년 당시와 마찬가지로 미군과 역내 동맹국들이 강력한 안보 태세를 갖추고
있다는데 미군 고위관계자들 및 동맹국들과 의견을 같이하였다. 94년이래 미국은
미군과 동맹국들과의 연합군 전력을 강화해 오고 있다. 검토팀은 연합군이 한국을
방어할 수 있음을 확신하고 있으며 무엇보다 북한의 군부 지도자들도 이를 잘 알고
있으므로 전쟁을 일으키지 못할 것으로 믿고 있다.
그러나 쿠웨이트-이라크에서의 사막의 폭풍작전과는 달리 한반도에서의 전쟁은
인구밀집지역에서 벌어진다는 점을 주목해야 할 것이다. 북한의 백만대군이 휴전선
인접지역에 배치되어 있음을 감안할 때 제2의 한국전은 1950-53년 한국전 이래 미국이
직면할 최대의 전쟁이 될 것이다. 수십만의 미국, 한국 그리고 북한의 군인과
민간인이 목숨을 잃을 것이며 수백만의 난민이 발생할 것이다. 미국과 한국은 전쟁을
일으킬 의도가 전혀 없음에도 불구하고 북한에는 이를 믿지 않는 사람들이 있다.
그러나 그들도 전쟁의 파괴력이 미국과 동맹국들에 대한 강력한 억지로 작용하고
있다는 점을 분명히 알고 있을 것이다.
따라서 현상황하에서 한반도에서의 전쟁억지는 군사적 측면에서 남·북한 양쪽 공히
안정적이라 하겠다. 비록 고립에 처한 북한정권의 오판 가능성이 있기는 하나 북한도
무력충돌의 결과가 재난 밖에 되지 않을 것이라는 것을 알고 있을 것이다. 이와 같은
안정이 흔들림없이 유지된다면 한국전쟁을 종결하며 궁극적으로 한국민의 평화적
통일을 이룩할 수 있는 항구적 평화를 모색할 수 있는 기회와 여건이 제공될 것이다.
이것이 미국의 항구적인 정책목표이다.
그러나 북한이 핵무기 또는 장거리 미사일 특히 양자를 모두 획득할 경우(핵탄두 탑재
장거리 미사일) 이러한 안정은 위태로워질 것이다. 북한이 핵 및 미사일을 획득할
경우 억지력 약화는 물론 억지실패시 초래될 피해를 증폭시킬 것이다. 대량파괴
무기는 긴장완화, 관계 개선 그리고 항구적 평화수립을 위한 여건들을 손상시킬
것이다. 북한의 대량파괴무기 획득은 역내 군비 경쟁을 촉발할 것이며 국제 비확산
체제에도 심대한 손상을 입힐 것이다. 또한, 북한이 경화획득을 위해 미사일 수출을
계속 할 경우 중동 등 여타지역에서의 불안을 야기할 것이다.
미국의 대북정책의 시급한 초점은 북한의 핵무기와 장거리 미사일 관련 활동을
종식시키는 것이 되어야 할 것이다. 물론 이러한 입장은 한반도 안보문제 등
여타문제를 등한시 하고 비확산 문제에만 초점을 맞추어야 한다는 것은 아니며 오히려
대량파괴 무기를 통제하는 것이 보다 폭 넓은 형태의 역내 안보 추구에 긴요하다는
사실을 반영하고 있다.
북한의 대량파괴무기 활동을 종식함에 있어 미국의 대북정책은 아래 세가지
제약요소의 틀 안에서 이루어져야 할 것이다.
첫째, 여러 문제점에 직면해 있는 북한이 결국은 변화할 수밖에 없다는 관측이
논리상으로는 가능하겠으나, 그러한 변화가 임박했다는 증거는 없다. 정책 입안자들은
이와 같은 희망적 관측을 버리고 현재의 북한 모습 그대로 대처해 나가야 할 것이다.
둘째, 전쟁발발시 37,000여명의 주한 미군과 증강군, 남북한 주민, 역내 동맹국들과
우방국들이 직면할 가공할 위험을 감안할 때, 미국은 목표를 신중하게 그리고
인내심을 갖고 추구해 나가야 할 것이다.
셋째, 비록 미국, 한국, 일본 그리고 북한내에도 제네바 합의에 대한 비판이 존재하나
제네바 합의는 영변 핵시설에서의 플루토늄 생산에 대한 동결과 검증을 가능케했고
또한 미국이 플루토늄 생산시설로 설계되었을지도 모른다고 우려했던 금창리 지하시설
관련 북한과의 논의를 성공적으로 마칠 수 있는 기반이 되었다. 북한으로서는 영변
핵시설 동결을 해제하는 것이야말로 핵무기 보유의 가장 확실한 지름길이다. 미국의
안보목표를 감안할 때 우리는 제네바 합의를 약화시키거나 대체해서는 안되며
보완해야 할 것이다.
<역내 국가들의 관점>
검토팀은 미행정부외의 인사들과 심도있는 협의를 하였으며, 그들의 관점으로부터
많은 도움을 받았다. 그들의 관점을 아래와 같다.
한국 : 한국의 이해관계가 미국의 이해관계와 동일한 것은 아니나 상당 부분
일치한다. 한국이 미국과 같은 세계적 국가는 아니고 그렇기 때문에 세계적 비확산
노력에 덜 적극적이나, 한국은 북한의 핵무기가 한반도에서의 억지력을 저해할 것임을
인식하고 있다. 또한 한국인들은 오랜동안 북한의 스커드 미사일의 사정거리내에서
살아왔지만, 북한의 새로운 장거리 미사일이 미국과 일본에 대해 새로운 형태의
위협이 되고 있다고 믿고 있다. 따라서 한국은 북한의 핵무기와 미사일에 대해 미국과
동일한 목표를 갖고 있다. 한국은 한국전쟁으로 생겨난 이산가족의 재회와
남북기본합의서(남북공동위 재가동 포함) 이행에 관심을 갖고 있으며 미국은 이를
강력히 지지하고 있다.
“포용정책”으로 알려진 김대중 대통령의 대북 정책은 북한에 대한 근본적인
정책전환을 의미한다. 김대통령의 구상하에서, 한국은 북한을 약화시키거나
흡수하려는 어떠한 의도도 포기하고, 공식적·비공식적 남북접촉 증진을 추구하고
있다. 또한, 한국은 제네바 합의와 KEDO에서의 한국의 역할을 지지하나, 한국 국회는
우리 의회와 마찬가지로 KEDO에의 자금공여를 검토함에 있어 북한의 행태를 주의깊게
관찰하고 있다.
일본 : 한국의 경우와 마찬가지로 일본의 이해관계도 미국의 이해관계와 동일하지
않으나 상당히 일치된다. 98.8월 북한의 대포동 미사일 발사는 일본의 북한문제에
관한 우선 순위를 급격히 높여 놓았다. 일본인들은 북한의 미사일 관련 움직임을
직접적인 위협으로 간주하고 있다. 일본과의 양자협의시 북한 대표들은 금세기 초에
있었던 일본의 한국 점령을 계속해서 언급함으로써 역사적 감정을 악화시켰다. 이러한
이유들로 인해 KEDO에 대한 일본의 지원문제가 일본 의회에서 어려움에 처하게
되었다.
제네바 합의 파기는 북한 미사일에 핵탄두를 탑재하게 하여 위협을 급격히 증대시키는
결과를 가져올 것이지만, 북한의 추가적인 미사일 발사가 있을 경우 제네바 합의
유지를 위한 일 정부의 능력이 확실치 않게 될 것이다. 일본은 또한 북한의 소행으로
의심되는 일본인 실종자들에 대해 깊은 우려를 갖고 있다. 미국은 일본의 입장을
지지한다.
중국 : 중국은 한반도에서의 평화와 안정에 커다란 이해관계를 갖고 있으며 한반도
긴장고조가 가져올 여파에 대해 이해하고 있다. 중국은 또한 북한의 미사일이 중국이
원하지 않는 미국의 국가 미사일 방위(NMD)와 전역 미사일 방위(TMD) 계획의 중요한
촉매역할을 하고 있음을 인식하고 있다.
마지막으로, 중국은 북한의 핵무기가 역내 군비경쟁을 야기하고, 핵 보유국 입장에서
계속 유지해 나가기를 원하는 비확산 체제를 저해할 것으로 인식하고 있다. 이러한
모든 이유로 인해 중국은 북한의 핵무기와 미사일 개발 계획에 대한 우려를 가지고
있으며, 이는 미국의 우려와 상당부분 일치된다. 중국은 미국, 한국, 일본과 자국의
정책을 조율하지는 않을 것이나, 중국 자신의 이해관계에 의해 북한이 핵 및 미사일
개발계획을 포기토록 그들의 대화채널을 활용할 것이다.
북한 : 세계 각지의 정보기관과 전문가들과의 집중적인 협의, 최근 북한의 행태에
관한 검토 그리고 페리조정관의 북한 지도자와의 협의 결과 등에 기초하여, 검토팀은
이 수수께끼 같은 나라에 대한 몇가지 견해를 가지게 되었다. 그러나 많은 면에
있어서 아직도 알고 있는 것보다 모르는 것이 더 많이 남아 있다. 따라서, 검토팀은
어떠한 미국의 정책도 단순히 북한에 대한 인식과 북한의 미래의 행위에 관한
추측에만 근거해서는 안된다고 강조하였다.
많은 취약점을 느끼고 있는 북한 정권은 모든 수사(修辭)와 정책의 기조로서
자급자족, 주권, 자주국방 등을 증진시키기 위해 적극 노력하고 있다. 북한은
외부세력이 민주주의와 경제개혁을 고무하는 것을 체제 위협기도로 보고 있다. 북한은
외국의 영향과 접촉을 강력히 통제하고 있으며, 심지어 심각한 경제문제에 대한
구호를 요청하는 경우에도 그러하다. 그러나, 북한은 미국과의 관계 증진을
중요시하는 것으로 보이며, 특히 미국이 오랜 동안 부과해온 경제제재의 해제를
중시하고 있다.
<주요 작업 결과>
검토팀은 권고사항의 기본이 되고 있는 다음과 같은 주요한 사항을 발견하였다.
1. 북한의 핵 무기 획득, 장거리 미사일의 지속적인 개발, 시험, 배치 그리고 수출은
장기적으로 한반도에서 냉전을 종식시키고 항구적인 평화를 수립하기 위한 전제조건인
한반도에서의 억지력의 안정을 저해할 것이다. 이러한 북한의 행위는 미국의 주요한
이해관계에 역행하는 심각한 지역적, 세계적 결과를 가져온다. 따라서 미국은 이러한
행위의 종식을 목표로 삼아야 한다.
2. 미국과 동맹국들은 한반도에서의 전쟁재발시 신속하고 확실하게 승리할 것이나,
생명과 재산상의 피해는 최근 미국이 경험한 어떠한 경우보다 훨씬 많을 것이다.
미국은 한반도에서의 억지력을 약화시키거나 북한의 오판 가능성을 증대시킬 수 있는
조치를 피하면서, 북한의 핵무기 및 미사일과 관련된 목표를 계속 추구해 나가야
한다.
3. 만약 미국이 북한과의 협력을 통해 핵무기와 미사일 관련활동을 종식시킴으로써
안정이 유지될 수 있다면, 미국은 북한과 관계 정상화를 준비해야 하며, 한국의 대북
포용정책 및 평화공존 정책과 공동보조를 취해야 한다.
4. 영변 핵시설의 동결해제는 북한이 핵무기를 획득할 수 있는 가장 빠르고 확실한
길이다. 따라서 제네바 합의는 미국과 동맹국들에 의해 유지되어야 하며 이행되어야
한다. 제네바 합의가 있음으로써 북한의 영변에서의 플루토늄 생산능력이 동결되고
검증이 가능하게 되었다. 제네바 합의가 없었다면, 북한은 매년 상당수의 핵무기를
제조하는데 충분한 플루토늄을 생산할 수 있었을 것으로 추측된다. 제네바 합의가
모든 핵무기 관련활동을 검증 가능한 방법으로 완전히 동결한 것은 아니며 미사일까지
포함하고 있는 것은 아니나 이러한 제네바 합의의 한계에 대하여는 이를 새로운
것으로 대체하는 것보다 보완하는 것이 바람직할 것이다.
5. 한국과 일본이 적극 지지하고 협력하지 않는 한 미국의 어떠한 대북정책도 성공할
수 없다. 3개국의 이해가 동일하지는 않지만 주요부분에 있어서 일치하기 때문에
3국간 조정이 가능하다.
6. 북한이 처한 상황, 고립, 의구심 그리고 협상스타일에 따른 위험성을 고려할 때,
미국의 정책은 북한의 도발에 직면하더라도 일관되고 지속적으로 추진되어야 한다.
이러한 정책은 현 행정부의 임기 이후에도 앞으로 계속 유지되어야 한다. 따라서
이러한 정책과 정책의 계속적인 이행을 위해서는 의회의 광범위한 지지와 계속적인
관여가 필수적이다.
<검토되었으나 폐기된 대안들>
검토과정에서 검토팀은 북한에 의해 야기된 안보문제와 관련하여 여러 전략적 대안 등
가치있는 많은 조언을 받았다. 검토팀은 아래와 같은 주요 대안들을 검토하였으나
채택하지는 않았다.
북한 약화 : 일부 인사들은 북한을 약화시켜, 김정일 정권의 종말을 촉진하는 정책을
권고한다. 검토팀은 이 대안에 대해서 면밀히 검토하였으나 결국 몇가지 이유로
채택하지 않았다. 북한정권의 북한사회에 가하고 있는 엄격한 통제와 정권에 대한
내부에서의 조직적 저항이 없는 점을 감안할 때, 이러한 전략은 잘된다 하더라도
실현하는데 오랜 시간을 요하게 된다. 따라서 이 전략이 갖고 있는 시간적 요소는
북한 핵문제와 미사일 문제의 시급성에 맞아 들어가지 않는다. 더욱이 이 전략은
파괴적인 전쟁의 위험을 안고 있어 역내 동맹국들의 지지를 받을 수 없을 것이다.
마지막으로 압박 정책은 북한 정권보다는 북한 주민에게 더 피해를 입히게 될
것이다.
북한 개혁 : 많은 분석가들은 미국이 북한으로 하여금 민주주의와 시장개혁의 도래를
앞당김으로써 북한 주민의 복지를 증진시키고 평화적인 방법으로 국제사회에 통합될
수 있는 바탕을 마련토록 국제적인 관행에 따라 개혁을 가속화하도록 촉진해야 한다고
제의했다. 아무리 우리가 그런 결과를 희망한다고 하더라도 이러한 북한개혁전략이
성공하기 위해서는 북한의 협조를 필요로 한다. 그러나 문제는 북한정권이 그러한
개혁에 강력히 저항할 것이라는 점이다. 왜냐하면 북한은 이러한 개혁전략을 북한
약화전략과 동일한 것으로 간주하기 때문이다.
북한 개혁정책은 북한 약화정책과 마찬가지로 북한이 핵무기와 미사일 계획을
추진하는데 소요되는 시간보다 더 많은 시간을 소요하게 될 것이다.
현상 유지 : 많은 정책전문가들이 지난 10년간 미국이 북한에 대해 취해 왔던
접근방법을 계속 유지할 것을 권고했다. 이는 군사적 준비태세와 공고한 동맹관계를
통해 강력한 억지력을 유지하면서 현재 진행되고 있는 미사일 문제, 미군유해 문제와
제네바합의 이행을 위해 북한과 제한된 관계만을 유지하는 것이다. 이들은 영변에서
제네바합의가 준수되고 있는 한 북한이 핵무기 제조에 필요한 핵분열물질을 추가로
획득하는데 앞으로 수년이 걸릴 것이라는 견해를 갖고 있다. 이들은, 핵무기가 없다면
북한의 미사일 계획은 현재의 미·북미사일 회담에서 충분히 다뤄질 수 있다고 본다.
이 논지를 따르면, 미국은 북한 위협 수준에 따라 적절히 대응함으로써 핵심적인
안보목표를 추구할 수 있으므로 미국의 정책 변화는 필요하지 않다는 것이다.
현재까지 이 정책이 미국의 안보 이해에 부합되었다는 점에서 현상유지 접근방법에
장점이 있기는 하나, 검토팀은 현상유지 정책을 채택하지 않았다. 그 이유는 미국의
안보이해의 관점에서 수용할 수 없었기 때문이라기보다는 이 정책이 계속 유지될 수
없음을 우려했기 때문이다. 이 정책은 미국의 우려를 올바르게 해소할 수 없을 뿐
아니라 현상유지 상태가 위기로 급격히 발전되는 상황도 쉽게 상정할 수 있다. 예를
들어, 북한의 장거리 미사일 발사는, 이것이 위성을 궤도에 올리기 위한 것이건
아니건 간에 미국, 일본 그리고 한국에서도 제네바 합의에 대한 정치적 지지에 영향을
미치게 될 것이다. 이러한 상황하에서 북한이 제네바 합의 이행을 중단하고, 영변
핵시설 동결을 해제하면 한반도는 94년 여름과 같은 핵위기로 빠져들게 된다. 이러한
시나리오는 현상 유지전략이 갖고 있는 불안정성을 잘 보여준다. 따라서 미국은 비록
원한다할지라도 현상유지 정책을 지속할 수 없을지 모른다.
“매수”에 의한 목표달성 : 북한은 현재와 같은 산업 및 농업의 쇠퇴상황하에서
때때로 미국이 핵무기와 미사일 수출에 대해 갖고 있는 우려를 경화와 “교환”할
용의가 있음을 시사해 왔다. 예컨대, 북한은 미사일 수출중단시 발생하는 소득의
손실을 미국이 보상해 주면 미사일 수출을 중단할 수 있음을 제의해 왔다. 검토팀은
안보와 물질적 보상을 맞바꾸는 이러한 정책은 북한으로 하여금 계속 공갈협박전술을
구사토록 고무시킬 뿐 아니라, 전세계의 여타 대량살상무기 확산 국가들에 대해서도
그러한 전술을 사용토록 고무시킬 것이라고 생각하였다. 이러한 전략은 미국 행정부의
예산권을 가지고 있는 의회의 지지를 받을 수도 없고 또 받아서도 안된다.
<포괄적이고 통합된 접근 : 이중 접근전략>
대북정책 검토 결과 권고하고자 하는 보다 나은 접근방법은 북한의 핵무기 및
미사일과 관련된 우리의 주요 관심사에 초점을 두는 이중 접근전략이다. 우리의
이러한 접근 전략은 한국 및 일본측과 긴밀히 협의하였으며 양국의 지지를 받고 있다.
사실, 이러한 접근방법은 관련 3개국이 동일한 목표 추구를 위해 상호 조율 및 상호
보완된 역할을 수행하는 공동전략이다. 이중 접근방법은 모두 우리의 안보이익을
수호하는데 목표가 있다.
첫번째 접근방식은 미국은 물론 한국과 일본, 그리고 검토팀이 생각하기에는 북한도
선호하는 방식이다. 이 방식은 북한과의 협상에 있어서 새롭고, 포괄적이며 통합된
접근방식을 지향하는 것이다. 우리는 북한이 핵무기 프로그램을 갖고 있지 않다는
완전하고 검증할 수 있는 보장을 추구할 것이다. 우리는 또한 MTCR의 기준을 넘어서는
북한 미사일의 시험, 생산, 배치와 그러한 미사일 및 관련기술과 장비 수출의 전면
중단을 추구할 것이다. 북한의 핵무기 및 장거리 미사일 계획의 완전한 중단을 위한
협상을 통하여, 우리는 한반도의 안정적인 안보상황을 확보하면서, 장기적으로
동아시아에 있어 지속적이고 항구적인 평화를 확보하고 냉전을 종식시킬 수 있을
것이다.
이러한 접근방법을 취해 나가는 과정에서 미국과 동맹국들은 단계적이고 상호적인
방법으로 북한이 위협으로 인식하고 있는 대북 압력을 완화하여 나갈 것이다. 북한이
느끼고 있는 위협을 감소시킴으로써 북한은 한·미·일과의 평화공존 및 북한의
경제·사회 발전추진 가능성에 대한 확신을 갖게 될 것이다. 만약 북한이 핵 및
장거리 미사일 위협을 제거한다면 미국은 북한과의 관계를 정상화 하고, 대북
무역제재를 완화하며, 북한에 개최를 부여하는 여타 긍정적인 조치를 취하게 될
것이다.
만약 북한이 이러한 접근방법에 호응한다면 한국과 일본 정부도 북한과의 관계개선을
위해 상호 조율된 개별적 조치를 취할 것임을 시사하였다.
이러한 북한과의 광범위한 협상을 위해서는 각측이 회담의 성공을 위한 긍정적인
환경을 조성하는데 기여하는 것이 중요하다. 북한이 취할 가장 중요한 조치는 우리가
첫 번째 방안을 추진하는 동안 장거리 미사일 발사를 자제할 것이라는 보장을 주는
것이다.
북한의 미사일 시험 중지를 배경으로, 대북정책 검토팀은 대통령 명령 형식의 대북
무역금수 조치를 필요시 철회할 수 있는 방식으로 완화토록 건의하였다. 이러한
상황하에서 한국과 일본 또한 긍정적인 조치를 취할 용의를 시사하였다.
페리 대북정책조정관이 대통령 특사자격으로 인솔한 검토팀은 지나 5월 방북하여 북한
관리들과 논의를 가졌으며, 북한의 견해를 청취하였다. 우리들은 또한 포괄적이고
통합된 협상을 위한 환경을 조성시킬 초기 조치들에 대해서도 논의하였다. 카트만
대사와 북한 김계관 부상의 지난 9월 베를린 회담 결과, 미국은 북한이 미·북관계
개선을 위한 회담이 진행되는 동안 노동과 대포동 미사일을 포함한 장거리 미사일
시험발사를 중단할 것으로 이해하고 기대하게 되었다. 추후 북한은 양국간 회담이
지속되는 동안 미사일 시험발사를 중단할 것이라고 발표하였다. 이에 따라 미
행정부는 제재완화 조치를 취하였다. 금년 가을 북한의 고위 관리가 페리 방북에 대한
답방으로서 미·북관계 개선에 대한 협의를 위해 워싱턴을 방문할 것으로 보인다.
미·북 양측은 첫 번째 접근방식에 따라 적극적이고 의미있는 조치들을 취하였다.
이것은 단지 초기단계의 조치이고 미·북 양측 공히 동 조치를 용이하게 철회할 수
있기는 하지만, 우리는 동 조치가 한반도의 위협 감소를 위한 장기적이고 중요한
과정의 시작이 되기를 기대한다.
동 검토에 따라 마련된 첫번째 접근방식을 미국의 안보와 동북아 안정에 긴요하며
최근 몇주간 취해진 조치들이 큰 기대를 주고 있지만, 첫번째 접근방식의 성공여부는
북한의 협력의지 여하에 달려 있다. 검토팀으로서는 북한의 호응을 희망하고 있지만
지금까지의 논의과정에 비추어 볼 때 아직 확신할 수는 없다.
따라서, 동맹국들과의 협의와 이들의 지지를 바탕으로 두 번째 접근방식을 준비하는
것이 긴요하다고 판단하고 있다. 두 번째 접근방식이란 우리가 협상을 통해 제거할 수
없는 위협을 봉쇄하는 것이다. 상기 두가지 접근방식을 모두 포괄함으로써 우리의
접근방식의 성공은 북한의 의도와 행동에 의존하지 않아도 되고 또한 북한 내부
체제의 변화에도 의존할 필요가 없게 된다.
만약 북한이 첫번째 접근방식을 거부한다면 미국으로서는 북한과의 새로운 관계를
추구할 수 없게 된다. 이 경우 미국과 그 동맹국들은 그들의 안전을 보장하고 위협을
봉쇄하기 위한 다른 조치를 취해야 한다. 미국과 동맹국들은 제네바 합의를 유지하고
가능한 한 직접적 충돌을 피하도록 해야 한다. 또한 미국과 동맹국들은 단호하고
절제된 조치를 취함으로써 북한으로 하여금 첫번째 접근방식으로 돌아와 역내
안보상황을 위협하지 않도록 설득해야 한다.
우리가 건의하는 전략은 미·북간 직접협상의 범주를 넘어서는 여러 가지 문제들을
직접적으로 다루고 있지는 않다. 이러한 문제들에는 한국의 이산가족 재회,
남북기본합의서 이행(남·북 공동위 재가동 포함) 및 일본인 납치 문제와 또한 마약
밀매와 같은 주요관심사들이 있다. 그러나, 검토팀은 미·북관계가 개선되어 나감에
따라 이러한 모든 문제들이 진지하게 다루어져야 하며, 또한 다루어질 것이라고 믿고
있다.
마찬가지로 검토팀은 화학·생물무기문제는 다자적 차원에서 다루어져야 한다고
생각한다. 한반도 통일과 관련하여도 많은 제안들이 제기되었으나, 통일 문제는
궁극적으로 한국민들 스스로가 결정해야 할 문제이다.
끝으로 검토팀은 주한 미군이 일부라도 철수되어서는 안된다는 점을 강력히
권고하였다. 주한미군의 철수는 평화와 안정에 기여하기 보다는 현재의 강력한
억제체제를 손상시킬 것이다.
<이중 접근 전략의 장점>
이중 접근전략은 아래와 같은 장점을 지니고 있다.
1. 동맹국들의 전폭적인 지지를 받고 있다. 동맹국들의 지지 없이는 미국의 어떠한
정책도 성공할 수 없다. 한국의 지도층이 페리조정관과 클린턴 대통령에게 직접
언급한 바와 같이 이중 접근전략은 한국의 대북 포용정책을 기초로 하고 있다. 또한
이 정책은 일본정부가 권고한 대로, 북한의 미사일 개발 중단을 핵개발 중단과 같은
비중을 두고 노력하고 있다.
2. 미국의 협상력을 활용할 수 있다. 이중 접근 전략에 따라 미국은 북한이 위협으로
느끼고 있는 정치적, 경제적 압력의 포괄적 완화를 제안할 것이다. 이 전략은 한국과
일본이 취할 용의가 있는 긍정적 조치들을 보완할 것이다. 한편 미국은 북한의 올바른
행동을 물질적으로“보상”하지는 않을 것이다. 이는 미국이 소중하게 여기는 원칙을
손상하는 동시에 더 많은 협박을 불러올 것이기 때문이다.
3. 전쟁 억지력을 그대로 유지한다. 우리는 한반도에서의 전쟁 억지력에 대한 어떠한
변화도 권고하지 않으며, 미국은 군사적 태세를 협상 대상으로 삼아서는 안된다.
오늘날 한반도에서 억지력은 강력한다. 안정을 위협하는 것은 북한의 핵무기 및
탄도미사일 관련 활동이다. 마찬가지로 이 검토에서 권고된 사항은 미국의 TMD 사업
추진이나 한·일 양국의 이 사업 기회를 제한하지 않을 것이다. 오히려 이러한
연계(이중접근 전략과 TMD 사업)가 이루어져서는 안된다는 점을 분명히 권고한다.
4. 제네바 합의에 기초하고 있다. 이 접근방안은 제네바 합의 이상의 것을 모색하고
있다. 구체적으로 말하면, 우리가 권고하는 접근방법은 미국으로 하여금 북한의 핵
관련 일체의 활동을 검증 가능한 방법으로 전면 중단시키고자 하며 제네바 합의에서
다루어지지 않은 미사일 문제도 해결코자 한다. 이에 더하여 미국은 제네바 합의에서
미·북간 평화적 관계로의 이행을 추구한다.
5. 북한의 핵 및 미사일 개발에 관한 미국 및 동맹국들의 단기적 목표와 한반도의
항구적 평화를 위한 장기적 목표를 같이 추구한다. 이 접근방법은 북한의 핵 및
미사일 개발이 역내 안정에 미칠 단기적 위험에 초점을 두고 있지만, 장기적으로는
미국이 4자회담에서 추구하고 있는 한반도의 항구적 평화를 위한 여건 조성도 함께
모색하고 있다. 이미 언급한 바 있듯이, 이 접근방법은 핵 분야의 협력을 넘어
미·북간 광범위한 관계 개선으로 나아가려는 제네바 합의의 장기적 목표실현을
모색하고 있다.
6. 특정한 북한의 행위나 의도에 의존하지 않는다. 제안된 전략은 융통성이 있으며,
북한의 행위나 행동이 도발적이거나 유화적이라는 가정을 피하고 있다. 다시 말하지만
본 전략은 북한의 의도나 북한 내부체제의 변화를 추구하지도 않고 여기에 그
성공여부가 달려 있지도 않다. 권고된 틀에는 적절한 비상대책이 포함되어 있다.
<주요정책 권고사항>
상기한 일반적인 권고의 맥락에서, 검토팀은 아래와 같은 5가지의 주요 정책
권고사항을 제시한다.
1. 검토팀이 권고하고 동맹국들이 지지하는 대로 북한의 핵무기 및 미사일 개발에
대하여 포괄적이고 통합된 접근을 채택할 것. 구체적으로, 상호 위협감소에 기초하여
북한과의 협상을 개시할 것. 북한이 이를 받아들이지 않을 경우 우리들은 미국과
동맹국들의 안보를 위하여 적절한 조치를 취할 필요가 있을 것임.
2. 북한 정책 추진을 위하여 미 정부내에 보다 강화된 메카니즘을 설치할 것. 정부내
관계장관회의와 차관급협의회의 지침을 받는 소규모의 북한문제 고위실무그룹을
설치할 것. 이 그룹은 대사급 고위관리가 주재하고 국무성내에 설치하여 대북한
정책을 조정토록 할 것.
3. 지난 3월 구축된 한국 및 일본과의 긴밀한 협의기구를 유지할 것. 정책검토
과정에서 설치된 3자 대북정책 조정그룹(TCOG)은 한·미·일 3국의 고위정부관리로
구성되어 대북한 정책을 관리하고 있는데, 이 그룹은 앞으로도 정기적으로 회합하여
전반적인 대북정책과 협상전략을 협의하고 이 문제에 대한 3국 정상간의 빈번한
협의를 준비토록 할 것. 미국측 수석대표는 대북정책을 조정하는 고위관리가 맡을
것.
4. 북한문제에 관하여 확고하고 초당적이며 장기적인 전망을 제시할 것. 미국
대통령은 여·야 지도부와 의논하여 북한문제에 대한 의회와의 초당적인 협의가
이루어질 수 있도록 적절한 조치를 취할 것. 미국과 동맹국들의 공동 전략이 아니면
어떠한 정책도 성공할 수 없듯이, 의회의 관여와 지지가 없이는 어떠한 정책도
장기적으로 유지될 수 없을 것임.
5. 북한의 장거리 미사일 발사를 포함한 단기적 도발에 대응할 수 있는 행동계획을
승인할 것. 북한의 부정적인 행동과 관련하여 이 보고서가 제의한 대응은 한반도와
미국 및 동맹국들에게 심대한 영향을 줄 수 있을 것임. 이러한 대응은 북한에게
도발적인 행동이 중대한 대가를 수발할 것임을 분명히 보여주는 것이어야 함. 그러나
북한의 행동이 제네바 합의를 위반하지 않는 한 미국과 동맹국들의 행동이 이 합의를
손상시키지 않아야 할 것임. 왜냐하면, 이렇게 될 경우 미국이 제네바 합의를 위반한
셈이 되어 북한으로 하여금 영변 시설 동결을 해제하여 94년 여름의 위기로
되돌아가게 할 것이기 때문임.
<결 어>
검토팀에 권고한 접근방식은 북한에 대한 현실적 시각, 군사적 현실의 냉철한 이해와
미국과 우방의 이익을 보호하기 위한 확고한 결의 등에 기초한 것이다.
우리는 포괄적 틀에 관한 우리의 제안에 대한 북한의 반응과 관련하여 북한이 여러
가지 뒤섞인 신호를 보낼 수도 있으며, 협상과정이 개시된다 하더라도 북한이 우리가
비난할 만한 행동을 할 수 있음을 인식하여야 한다. 그러므로 우리는 도발적인 상황에
대비하는 동시에 전반적인 틀에 부합하는 신중한 행동으로 정책 기조를 유지하여야
한다. 미국과 그 우방에 직접적 위협이 되는 어떤 형태의 도발적 행동이 있을 경우
우리가 이에 적절히 대응할 것임을 북한은 이해할 필요가 있다.
이런 점에서 우리는 북한의 도발적 행위로 인하여 미국이 현재의 지원수준을
재평가하는 것이 불가피할 수도 있다는 것을 인정하지 않을 수 없다.
마지막으로, 우리는 지난 1년동안의 상황발전이 미·북 관계에 있어 유일한 기회의
창임을 지적할 필요가 있다. 북한을 다루는 방법에 대해 한·미·일 3국간에 명확한
공통의 이해가 있다. 중국의 전략적 목표-특히 북한의 핵무기와 미사일 발사체계
문제에 대해서는 미국의 목표와 부합된다. 북한은 제네바 합의의 이행 의지를 갖고
있고 미·북관계 개선의 가치를 인식하고 있는 것으로 보인다. 그러나, 이러한 긍정적
요소들에 어려움은 있다. 저변에 깔린 긴장과 의혹은 간헐적인 무장충돌과 사건을
초래해 왔으며 정치적 환경에 영향을 미치고 있다. 수십년 동안의 적대관계를
극복하기 위해 외교적 모멘텀을 마련코자 하는 노력은 점점 어려워지고 있으며 진전이
없다. 그러나, 시간이 지나고 나면 역사적으로 1999년은 한반도에 대한 중요한 미국의
안보문제를 다루는 최상의 기회의 하나로 자리 매김하게 될지도 모른다.
- 끝 -
